PROJECT SYNDICATE

El nuevo orden del crecimiento chino

Andrew Sheng y Xiao Geng.- Entre 1978 y 2012, el PBI de China creció a una tasa promedio anual de aproximadamente el 10% –pasó de $341 mil millones a $8,3 billones (a precios de 2012). Ese proceso sacó a más de 500 millones de chinos de la pobreza. Esto se debió en gran medida a una estrategia de industrialización y urbanización impulsada por las exportaciones, que abrió nuevas oportunidades en ciudades que se expandían rápidamente, donde el trabajo, el capital, la tecnología y la infraestructura se combinaron para crear capacidades de oferta orientadas a los mercados globales. Según el McKinsey Global Institute, para 2025, 29 de las 75 ciudades más dinámicas del mundo estarán en China.
Pero este modelo basado en la urbanización e impulsado por las exportaciones también creo más desafíos de los que ahora puede ocuparse: burbujas inmobiliarias, embotellamientos de tránsito, contaminación, endeudamiento insostenible de los gobiernos locales, corrupción relacionada con la venta de tierras y malestar social por el desigual acceso a la seguridad social. En consecuencia, un cambio hacia un nuevo modelo de crecimiento basado en el consumo –uno que enfatiza la estabilidad, la inclusión y la sustentabilidad– ocupa el primer puesto en la agenda china. China busca un nuevo «orden de crecimiento» para sus agitadas ciudades en expansión.
El actual modelo de crecimiento económico considera la configuración de factores clave de producción: tierra, trabajo, capital y productividad total de los factores (una medida de eficiencia). Pero este estrecho enfoque centrado en el producto descuida la dimensión humana de la economía –esto es, la forma en que el crecimiento afecta las vidas del ciudadano chino común.
Un orden de crecimiento, por contraposición, implica un énfasis en la configuración de las instituciones sociopolíticas y económicas –incluidos procedimientos, normas, leyes y mecanismos de coerción– para lograr objetivos sociales, como una mejora en el nivel de vida, un medioambiente más saludable y una sociedad más armoniosa e innovadora.
La estabilidad del orden de crecimiento dependerá de la coordinación institucionalizada y eficaz entre el estado, el mercado y la sociedad –un desafío mayúsculo, dados los intereses divergentes dentro de esos grupos y entre ellos. Pero, aún más importante, gran parte de la eficacia del orden de crecimiento dependerá de la relación entre los gobiernos locales y el central para brindar servicios públicos al mercado.
De hecho y contrariamente a la creencia popular fuera de China, el estado chino no es monolítico; es una burocracia muy compleja con muchas capas de instituciones de gobierno y cuasigobierno que no siempre se ajustan a las directivas centrales. El gobierno central está a cargo de intereses nacionales o sistémicos e implementa políticas legales, regulatorias, monetarias y fiscales amplias para lograr sus fines. Pero el estado interactúa con empresas privadas, personas y la sociedad civil principalmente a través de los gobiernos locales y las oficinas locales de las agencias nacionales de regulación.
Una característica distintiva del orden de crecimiento chino es que los gobiernos locales compiten activamente entre sí por puestos de trabajo, ingresos, inversiones y acceso a los recursos fiscales y humanos. Esto se debe a que los líderes de los gobiernos locales son designados de manera central y, hasta hace poco, los ascensos se han basado en gran medida en su habilidad para generar un crecimiento del PBI en el nivel local, algo que condujo a un exceso de inversión para la economía en su conjunto.
Por lo tanto, la interacción entre los gobiernos locales y el central es compleja, especialmente en términos de la distribución de los ingresos y la responsabilidad por la provisión de los servicios públicos. Si bien el gobierno central puede estar comprometido con las reformas, la implementación en el nivel local puede resultar muy dispar debido a intereses pueblerinos y creados.
Por ejemplo, desde 2008, cuando las autoridades centrales intentaron impulsar el crecimiento para combatir la crisis mundial, los gobiernos locales ampliaron su capacidad de inversión a través de instrumentos de la banca en la sombra para sortear las restricciones al crédito bancario.
Como los gobiernos locales reciben el 50 % del ingreso fiscal nacional total, pero son responsables del 85 % del gasto fiscal total, buscan complementar sus presupuestos con la venta de tierras. En 2012, los gobiernos locales chinos recibieron ¥2,9 billones ($475 mil millones) en ingresos por ventas de tierras e inmuebles, y ¥6,1 billones por otros ingresos locales.
Los gobiernos locales y las empresas estatales suelen tener acceso a financiamiento significativamente más barato que el sector privado. La brecha entre las tasas de interés oficiales y las de endeudamiento a través de la banca en la sombra puede llegar a diez puntos porcentuales. El financiamiento barato y los ingresos por la venta de tierras han producido capacidad excedente de infraestructura e industrial sin una adecuada disciplina de mercado. Entre 2008 y 2012, la inversión en activos fijos en China llegó a ¥136 billones, 2,6 veces más que el PBI del país en 2012.
Reequilibrar la economía, mediante el desplazamiento hacia el consumo interno y evitar la sobreinversión, requerirá importantes reformas fiscales y monetarias, así como reformas estructurales para delinear más claramente los derechos sobre el uso de suelo. También será necesario revisar el marco de distribución del ingreso entre los gobiernos locales y el central, así como la transparencia en las finanzas de los gobiernos locales.
Estas reformas están en el centro del debate estado-mercado, porque el sector privado, atrapado en la compleja interacción entre los poderes locales y centrales, fácilmente puede resultar desplazado. Por lo tanto, crear un nuevo orden de crecimiento requiere que el gobierno central alinee estructuras e incentivos institucionales para que los gobiernos locales y el mercado puedan aprovechar sus fortalezas. El mercado debe tener espacio para innovar y el estado debe implementar las reformas institucionales y de procedimientos necesarias. Encontrar el equilibrio adecuado entre la innovación de productos basada en el mercado y la innovación institucional impulsada por el estado será el principal desafío para China en los próximos años.


Andrew Sheng, presidente del Fung Global Institute, se ha desempeñado como presidente de la Comisión de Valores y Futuros de Hong Kong. Actualmente es profesor adjunto en la Universidad Tsinghua en Pekín. Xiao Geng es director de investigaciones en el Fung Global Institute.