PROJECT SYNDICATE

Aciertos en la pol�tica industrial

Luis Alberto Moreno.-. En una �poca de pobre crecimiento econ�mico mundial, los pa�ses en v�as de desarrollo est�n desempolvando algunas viejas estrategias, en especial, el uso de la pol�tica industrial para impulsar el desarrollo de sectores espec�ficos y convertirlos en motores de crecimiento y empleo; pero la trayectoria de esas pol�ticas, especialmente en Latinoam�rica y el Caribe, est� llena de fracasos e historias con moraleja.
En las d�cadas de 1950 y 1960, muchos pa�ses de Latinoam�rica y el Caribe abrazaron con entusiasmo la pol�tica industrial. Sustituyeron importaciones con productos locales, se centraron en los sectores prioritarios seg�n lo dictaminado por la planificaci�n gubernamental e implementaron programas de protecci�n comercial selectiva �por ejemplo, mediante aranceles, cuotas y licencias de importaci�n� para acelerar sus transiciones, desde proveedores de materias primas a econom�as manufactureras.
Mientras que los pa�ses del este asi�tico, como Corea del Sur, usaron esas pol�ticas para lograr que ciertas industrias compitieran a escala global, los pa�ses latinoamericanos y del Caribe rara vez dieron en la tecla. A pesar de algunos �xitos notables, como el de Embraer, el fabricante de aeronaves brasile�o, y el de la piscicultura de salm�n en Chile, los gobiernos eligieron mayormente a perdedores, en gran medida porque la presi�n pol�tica, en vez del potencial competitivo de las empresas, gobern� el proceso de selecci�n.
En las d�cadas de 1980 y 1990, Latinoam�rica abandon� esas pol�ticas para adoptar un enfoque m�s cauto. En vez de respaldar a sectores individuales, algunos pa�ses fomentaron la innovaci�n con subsidios y beneficios impositivos transversales, al tiempo que abr�an sus econom�as a la competencia extranjera y abrazaban reformas orientadas hacia el mercado. Pero esos cambios, aunque necesarios, fueron insuficientes para lograr el crecimiento de la productividad y la producci�n.
Casi dos d�cadas despu�s, ahora que los gobiernos latinoamericanos exploran nuevamente el potencial de una pol�tica industrial activista, evitar los errores del pasado requerir� una profunda comprensi�n de los fracasos anteriores y una estrategia concreta para guiar los esfuerzos futuros. Un informe reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (del cual soy presidente) est� dedicado exactamente a eso.
M�s all� de evaluar qu� fracas� antes, el informe identifica tres preguntas fundamentales que los responsables del desarrollo de las pol�ticas en cualquier econom�a emergente deben responder antes de dedicarse a las pol�ticas industriales:
� �Existe una clara falla del mercado que justifique la intervenci�n gubernamental?
� La pol�tica propuesta, �ser� eficaz para solucionar esa falla del mercado?
� �Cuenta el pa�s con las instituciones necesarias para llevar adelante esa pol�tica?
Consideremos algunas pol�ticas sectoriales en Costa Rica y Argentina. En Costa Rica, la industria arrocera tom� la ruta tradicional del cabildeo para conseguir protecci�n; aunque no hab�a una falla de mercado que remediar, el gobierno accedi� e introdujo elevados aranceles a la importaci�n y subsidios para los poderosos productores locales; el resultado fue una ca�da de la productividad.
Por el contrario, los productores en la provincia argentina de Entre R�os solicitaron que el Instituto Nacional de Tecnolog�a Agropecuaria (INTA) ampliara sus investigaciones sobre nuevas variedades de arroz, aceptando incluso pagar un impuesto para incrementar su presupuesto de investigaci�n (y superando as� lo que los economistas llaman problemas de coordinaci�n con el sector privado); cuando se introdujo una nueva variedad de arroz, la productividad se dispar�.
No sorprende que la intervenci�n argentina haya superado las tres pruebas: hab�a una falta de coordinaci�n en el mercado que fue atendida eficazmente mediante pol�ticas p�blicas, implementadas por las instituciones adecuadas. En vez de consentir a todo un sector con subsidios o restricciones a las importaciones, el gobierno provincial y el INTA proveyeron un bien p�blico que reforz� la producci�n de un sector espec�fico. Otros ejemplos exitosos de este enfoque incluyen certificaciones sanitarias de productos agr�colas y programas de capacitaci�n para el sector del software.
Una vez que los gobiernos identifican una oportunidad que supera estas tres pruebas, est�n en una situaci�n mucho mejor para usar eficazmente medidas como subsidios temporales o incentivos espec�ficos. En la Riviera Maya mexicana, por ejemplo, el apoyo p�blico a las inversiones en alojamiento y transporte ayudaron a crear un destino tur�stico de renombre mundial.
Costa Rica, a pesar de su fracaso en la industria arrocera, tambi�n ha tenido algunos �xitos con esas pol�ticas. Cuando la industria de dispositivos m�dicos encontr� obst�culos a la fabricaci�n de productos lucrativos, como v�lvulas card�acas debido a la falta de empresas especializadas en servicios de esterilizaci�n, el gobierno utiliz� incentivos para atraerlas. Gracias a ello, se dispararon las exportaciones de dispositivos m�dicos m�s sofisticados y con m�s valor agregado.
Garantizar la capacidad institucional adecuada es fundamental para evitar que los intereses privados y pol�ticos determinen las pol�ticas, como ocurri� en las d�cadas de 1950 y 1960. Irlanda, a menudo alabada por sus exitosas decisiones, confi� en la competencia t�cnica de su c�lebre Agencia de Desarrollo Industrial para salvaguardar la integridad y la eficacia del proceso de selecci�n. Chile, a pesar de poseer instituciones razonablemente fuertes, recurri� a un tercero, el Boston Consulting Group, para garantizar que los sectores m�s prometedores fueran seleccionados objetivamente.
Impulsar el desarrollo industrial es un desaf�o complejo. Los responsables de dise�ar las pol�ticas deben reevaluar peri�dicamente sus esfuerzos y abandonar r�pidamente los fracasos. Habr� aciertos y yerros, pero si los funcionarios se gu�an continuamente por las tres preguntas correctas, sus probabilidades de �xito ser�n mucho mayores.