PROJECT SYNDICATE

Aciertos en la política industrial

Luis Alberto Moreno.-. En una época de pobre crecimiento económico mundial, los países en vías de desarrollo están desempolvando algunas viejas estrategias, en especial, el uso de la política industrial para impulsar el desarrollo de sectores específicos y convertirlos en motores de crecimiento y empleo; pero la trayectoria de esas políticas, especialmente en Latinoamérica y el Caribe, está llena de fracasos e historias con moraleja.
En las décadas de 1950 y 1960, muchos países de Latinoamérica y el Caribe abrazaron con entusiasmo la política industrial. Sustituyeron importaciones con productos locales, se centraron en los sectores prioritarios según lo dictaminado por la planificación gubernamental e implementaron programas de protección comercial selectiva –por ejemplo, mediante aranceles, cuotas y licencias de importación– para acelerar sus transiciones, desde proveedores de materias primas a economías manufactureras.
Mientras que los países del este asiático, como Corea del Sur, usaron esas políticas para lograr que ciertas industrias compitieran a escala global, los países latinoamericanos y del Caribe rara vez dieron en la tecla. A pesar de algunos éxitos notables, como el de Embraer, el fabricante de aeronaves brasileño, y el de la piscicultura de salmón en Chile, los gobiernos eligieron mayormente a perdedores, en gran medida porque la presión política, en vez del potencial competitivo de las empresas, gobernó el proceso de selección.
En las décadas de 1980 y 1990, Latinoamérica abandonó esas políticas para adoptar un enfoque más cauto. En vez de respaldar a sectores individuales, algunos países fomentaron la innovación con subsidios y beneficios impositivos transversales, al tiempo que abrían sus economías a la competencia extranjera y abrazaban reformas orientadas hacia el mercado. Pero esos cambios, aunque necesarios, fueron insuficientes para lograr el crecimiento de la productividad y la producción.
Casi dos décadas después, ahora que los gobiernos latinoamericanos exploran nuevamente el potencial de una política industrial activista, evitar los errores del pasado requerirá una profunda comprensión de los fracasos anteriores y una estrategia concreta para guiar los esfuerzos futuros. Un informe reciente del Banco Interamericano de Desarrollo (del cual soy presidente) está dedicado exactamente a eso.
Más allá de evaluar qué fracasó antes, el informe identifica tres preguntas fundamentales que los responsables del desarrollo de las políticas en cualquier economía emergente deben responder antes de dedicarse a las políticas industriales:
• ¿Existe una clara falla del mercado que justifique la intervención gubernamental?
• La política propuesta, ¿será eficaz para solucionar esa falla del mercado?
• ¿Cuenta el país con las instituciones necesarias para llevar adelante esa política?
Consideremos algunas políticas sectoriales en Costa Rica y Argentina. En Costa Rica, la industria arrocera tomó la ruta tradicional del cabildeo para conseguir protección; aunque no había una falla de mercado que remediar, el gobierno accedió e introdujo elevados aranceles a la importación y subsidios para los poderosos productores locales; el resultado fue una caída de la productividad.
Por el contrario, los productores en la provincia argentina de Entre Ríos solicitaron que el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) ampliara sus investigaciones sobre nuevas variedades de arroz, aceptando incluso pagar un impuesto para incrementar su presupuesto de investigación (y superando así lo que los economistas llaman problemas de coordinación con el sector privado); cuando se introdujo una nueva variedad de arroz, la productividad se disparó.
No sorprende que la intervención argentina haya superado las tres pruebas: había una falta de coordinación en el mercado que fue atendida eficazmente mediante políticas públicas, implementadas por las instituciones adecuadas. En vez de consentir a todo un sector con subsidios o restricciones a las importaciones, el gobierno provincial y el INTA proveyeron un bien público que reforzó la producción de un sector específico. Otros ejemplos exitosos de este enfoque incluyen certificaciones sanitarias de productos agrícolas y programas de capacitación para el sector del software.
Una vez que los gobiernos identifican una oportunidad que supera estas tres pruebas, están en una situación mucho mejor para usar eficazmente medidas como subsidios temporales o incentivos específicos. En la Riviera Maya mexicana, por ejemplo, el apoyo público a las inversiones en alojamiento y transporte ayudaron a crear un destino turístico de renombre mundial.
Costa Rica, a pesar de su fracaso en la industria arrocera, también ha tenido algunos éxitos con esas políticas. Cuando la industria de dispositivos médicos encontró obstáculos a la fabricación de productos lucrativos, como válvulas cardíacas debido a la falta de empresas especializadas en servicios de esterilización, el gobierno utilizó incentivos para atraerlas. Gracias a ello, se dispararon las exportaciones de dispositivos médicos más sofisticados y con más valor agregado.
Garantizar la capacidad institucional adecuada es fundamental para evitar que los intereses privados y políticos determinen las políticas, como ocurrió en las décadas de 1950 y 1960. Irlanda, a menudo alabada por sus exitosas decisiones, confió en la competencia técnica de su célebre Agencia de Desarrollo Industrial para salvaguardar la integridad y la eficacia del proceso de selección. Chile, a pesar de poseer instituciones razonablemente fuertes, recurrió a un tercero, el Boston Consulting Group, para garantizar que los sectores más prometedores fueran seleccionados objetivamente.
Impulsar el desarrollo industrial es un desafío complejo. Los responsables de diseñar las políticas deben reevaluar periódicamente sus esfuerzos y abandonar rápidamente los fracasos. Habrá aciertos y yerros, pero si los funcionarios se guían continuamente por las tres preguntas correctas, sus probabilidades de éxito serán mucho mayores.